国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见是哪年提出

2006年

国务院关于发展城市社区

卫生服务的指导意见

国发〔2006〕10号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

社区卫生服务是城市卫生工作的重要组成部分，是实现人人享有初级卫生保健目标的基础环节。大力发展社区卫生服务，构建以社区卫生服务为基础、社区卫生服务机构与医院和预防保健机构分工合理、协作密切的新型城市卫生服务体系，对于坚持预防为主、防治结合的方针，优化城市卫生服务结构，方便群众就医，减轻费用负担，建立和谐医患关系，具有重要意义。

改革开放以来，我国城市卫生事业有了很大发展，服务规模不断扩大，科技水平不断提高，医疗条件明显改善，疾病防治能力显著增强，为增进人民健康发挥了重要作用。同时，在城市卫生事业发展中还存在优质资源过分向大医院集中，社区卫生服务资源短缺、服务能力不强、不能满足群众基本卫生服务需求等问题。这是造成群众看病难、看病贵的重要原因之一。为深化城市医疗卫生体制改革，优化城市卫生资源结构，发展社区卫生服务，努力满足群众的基本卫生服务需求，制定以下指导意见：

一、发展社区卫生服务的指导思想、基本原则和工作目标

（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持为人民健康服务的方向，将发展社区卫生服务作为深化城市医疗卫生体制改革、有效解决城市居民看病难、看病贵问题的重要举措，作为构建新型城市卫生服务体系的基础，着力推进体制、机制创新，为居民提供安全、有效、便捷、经济的公共卫生服务和基本医疗服务。

（二）基本原则。

——坚持社区卫生服务的公益性质，注重卫生服务的公平、效率和可及性。

——坚持政府主导，鼓励社会参与，多渠道发展社区卫生服务。

——坚持实行区域卫生规划，立足于调整现有卫生资源、辅以改扩建和新建，健全社区卫生服务网络。

——坚持公共卫生和基本医疗并重，中西医并重，防治结合。

——坚持以地方为主，因地制宜，探索创新，积极推进。

（三）工作目标。到2010年，全国地级以上城市和有条件的县级市要建立比较完善的城市社区卫生服务体系。具体目标是：社区卫生服务机构设置合理，服务功能健全，人员素质较高，运行机制科学，监督管理规范，居民可以在社区享受到疾病预防等公共卫生服务和一般常见病、多发病的基本医疗服务。东中部地区地级以上城市和西部地区省会城市及有条件的地级城市要加快发展，力争在二三年内取得明显进展。

二、推进社区卫生服务体系建设

（四）坚持公益性质，完善社区卫生服务功能。社区卫生服务机构提供公共卫生服务和基本医疗服务，具有公益性质，不以营利为目的。要以社区、家庭和居民为服务对象，以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人、贫困居民等为服务重点，以主动服务、上门服务为主，开展健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术服务和一般常见病、多发病的诊疗服务。

（五）坚持政府主导、鼓励社会参与，建立健全社区卫生服务网络。地方政府要制订发展规划，有计划、有步骤地建立健全以社区卫生服务中心和社区卫生服务站为主体，以诊所、医务所（室）、护理院等其他基层医疗机构为补充的社区卫生服务网络。在大中型城市，政府原则上按照3—10万居民或按照街道办事处所辖范围规划设置1所社区卫生服务中心，根据需要可设置若干社区卫生服务站。社区卫生服务中心与社区卫生服务站可实行一体化管理。社区卫生服务机构主要通过调整现有卫生资源，对政府举办的一级、部分二级医院和国有企事业单位所属医疗机构等基层医疗机构进行转型或改造改制设立。现有卫生资源不足的，应加以补充和完善。要按照平等、竞争、择优的原则，统筹社区卫生服务机构发展，鼓励社会力量参与发展社区卫生服务，充分发挥社会力量举办的社区卫生服务机构的作用。

（六）建立社区卫生服务机构与预防保健机构、医院合理的分工协作关系。调整疾病预防控制、妇幼保健等预防保健机构的职能，适宜社区开展的公共卫生服务交由社区卫生服务机构承担。疾病预防控制、妇幼保健等预防保健机构要对社区卫生服务机构提供业务指导和技术支持。实行社区卫生服务机构与大中型医院多种形式的联合与合作，建立分级医疗和双向转诊制度，探索开展社区首诊制试点，由社区卫生服务机构逐步承担大中型医院的一般门诊、康复和护理等服务。

（七）加强社区卫生服务队伍建设。加强高等医学院校的全科医学、社区护理学科教育，积极为社区培训全科医师、护士，鼓励高等医学院校毕业生到社区卫生服务机构服务。完善全科医师、护士等卫生技术人员的任职资格制度，制订聘用办法，加强岗位培训，开展规范化培训，提高人员素质和专业技术能力。要采取多种形式鼓励和组织大中型医院、预防保健机构、计划生育技术服务机构的高、中级卫生技术人员定期到社区卫生服务机构提供技术指导和服务，社区卫生服务机构要有计划地组织卫生技术人员到医院和预防保健机构进修学习、参加学术活动。鼓励退休医护人员依照有关规定参与社区卫生服务。

（八）完善社区卫生服务运行机制。政府举办的社区卫生服务机构属于事业单位，要根据事业单位改革原则，改革人事管理制度，按照服务工作需要和精干、效能的要求，实行定编定岗、公开招聘、合同聘用、岗位管理、绩效考核的办法。对工作绩效优异的人员予以奖励；对经培训仍达不到要求的人员按国家有关规定解除聘用关系。要改革收入分配管理制度，实行以岗位工资和绩效工资为主要内容的收入分配办法，加强和改善工资总额管理。社区卫生服务从业人员的收入不得与服务收入直接挂钩。

各地区要积极探索建立科学合理的社区卫生服务收支运行管理机制，规范收支管理，有条件的可实行收支两条线管理试点。地方政府要按照购买服务的方式，根据社区服务人口、社区卫生服务机构提供的公共卫生服务项目数量、质量和相关成本核定财政补助；尚不具备条件的可以按人员基本工资和开展公共卫生服务所需经费核定政府举办的社区卫生服务机构财政补助，并积极探索、创造条件完善财政补助方式。各地区要采取有效办法，鼓励药品生产经营企业生产、供应质优价廉的社区卫生服务常用药品，开展政府集中采购、统一配送、零差率销售药品和医药分开试点。

（九）加强社区卫生服务的监督管理。规范社区卫生服务机构的设置条件和标准，依法严格社区卫生服务机构、从业人员和技术服务项目的准入，明确社区卫生服务范围和内容，健全社区卫生服务技术操作规程和工作制度，完善社区卫生服务考核评价制度，推进社区卫生服务信息管理系统建设。加强社区卫生服务的标准化建设，对不符合要求的社区卫生服务机构和工作人员，要及时调整、退出，保证服务质量。加强社区卫生服务执业监管，建立社会民主监督制度，将接受服务居民的满意度作为考核社区卫生服务机构和从业人员业绩的重要标准。发挥行业自律组织提供服务、反映诉求、规范行为等作用。加强药品、医疗器械管理，确保医药安全。严格财务管理，加强财政、审计监督。

（十）发挥中医药和民族医药在社区卫生服务中的优势与作用。加强社区中医药和民族医药服务能力建设，合理配备中医药或民族医药专业技术人员，积极开展对社区卫生服务从业人员的中医药基本知识和技能培训，推广和应用适宜的中医药和民族医药技术。在预防、医疗、康复、健康教育等方面，充分利用中医药和民族医药资源，充分发挥中医药和民族医药的特色和优势。

三、完善发展社区卫生服务的政策措施

（十一）制订实施社区卫生服务发展规划。地方政府要制订社区卫生服务发展中长期规划和年度发展计划，将发展社区卫生服务纳入当地国民经济和社会发展规划及区域卫生规划，落实规划实施的政策措施。在城市新建和改建居民区中，社区卫生服务设施要与居民住宅同步规划、同步建设、同步投入使用。市辖区人民政府原则上不再举办医院，着力于发展社区卫生服务。

（十二）加大对社区卫生服务的经费投入。各级政府要调整财政支出结构，建立稳定的社区卫生服务筹资和投入机制，加大对社区卫生服务的投入力度。地方政府要为社区卫生服务机构提供必要的房屋和医疗卫生设备等设施，对业务培训给予适当补助，并根据社区人口、服务项目和数量、质量及相关成本核定预防保健等社区公共卫生服务经费补助。政府举办的社区卫生服务机构的离退休人员费用，在事业单位养老保障制度改革前，由地方政府根据有关规定予以安排。地方政府要根据本地实际情况进一步加大力度安排社区公共卫生服务经费，并随着经济发展逐步增加。中央财政从2007年起对中西部地区发展社区公共卫生服务按照一定标准给予补助。中央对中西部地区社区卫生服务机构的基础设施建设、基本设备配置和人员培训等给予必要支持。

（十三）发挥社区卫生服务在医疗保障中的作用。按照“低水平、广覆盖”的原则，不断扩大医疗保险的覆盖范围，完善城镇职工基本医疗保险定点管理办法和医疗费用结算办法，将符合条件的社区卫生服务机构纳入城镇职工基本医疗保险定点医疗机构的范围，将符合规定的医疗服务项目纳入基本医疗保险支付范围，引导参保人员充分利用社区卫生服务。探索建立以社区卫生服务为基础的城市医疗救助制度。

（十四）落实有关部门职责，促进社区卫生服务发展。各有关部门要切实履行职责，共同推进社区卫生服务发展。

——卫生部门负责制订社区卫生服务发展规划、准入标准和管理规范，制订社区公共卫生服务项目，加强行业监督管理。按照国家有关规定，组织开展社区卫生服务从业人员岗位培训和继续教育。

——机构编制部门牵头研究制订政府举办的社区卫生服务机构人员编制标准的意见。

——发展改革部门负责将社区卫生服务发展纳入国民经济和社会发展规划，根据需要安排社区卫生服务机构基础设施建设投资。价格部门研究制订社区卫生服务收费标准和药品价格管理办法。

——教育部门负责全科医学和社区护理学科教育，将社区卫生服务技能作为医学教育的重要内容。

——民政部门负责将社区卫生服务纳入社区建设规划，探索建立以社区卫生服务为基础的城市医疗救助制度，做好社区卫生服务的民主监督工作。

——财政部门负责制订社区卫生服务的财政补助政策及财务收支管理办法。

——人事部门负责完善全科医师、护士等卫生技术人员的任职资格制度，制订社区全科医师、护士等卫生技术人员的聘用办法和吸引优秀卫生人才进社区的有关政策。

——劳动保障部门负责制订促进城镇职工基本医疗保险参保人员到社区卫生服务机构就诊的有关政策措施。

——建设（规划）部门负责按照国家有关标准，将社区卫生服务设施纳入城市建设规划，并依法加强监督。

——人口和计划生育部门负责社区计划生育技术服务的指导和管理。

——食品药品监管部门负责社区卫生服务所需药品和医疗器械的质量监督管理。

——中医药部门负责制订推动中医药和民族医药为社区居民服务的有关政策措施。

四、加强对社区卫生服务工作的领导

（十五）发展社区卫生服务是政府履行社会管理和公共服务职能的一项重要内容，主要责任在地方政府。地方政府要充分认识发展社区卫生服务对于维护居民健康、促进社区和谐的重要意义，认真贯彻落实国家有关方针政策，将发展社区卫生服务纳入政府年度工作目标考核。要成立以政府分管领导为组长、各有关部门负责同志参加的领导小组，加强对社区卫生服务发展工作的领导。省级人民政府要按照指导意见要求，结合本地实际，制订贯彻落实的具体政策措施，层层明确责任，加强调查研究，统筹协调，督查指导，落实工作任务。国务院成立由负责卫生工作的国务院副总理任组长的城市社区卫生工作领导小组，研究制订促进社区卫生发展的方针和政策措施，研究解决工作中的重大问题，加强对地方社区卫生服务工作的检查指导，推动社区卫生服务持续健康发展。

　国　务　院　

　二○○六年二月二十一日

市民盟 张苏明 近期通过对我市京口、润州两区305个社区的抽样（石马湾、酒海街、三元巷、广东山庄）调查后发现，社区服务是社区建设中永恒的主题，是社区建设的出发点和根本宗旨。“以人为本”，自我管理，自我教育，自我服务是社区的基本功能。因此，社区服务的规范发展对于社区建设的顺利进行至关重要。社区服务包含的内容很广，第一类是以社会福利服务为主要内容的面向老年人、残疾人、优抚对象、贫困户等社会特殊群体的服务；第二类是以便民利民服务为内容的面向全体社区居民的服务；第三类是面向辖区企事业单位的社会化服务。 但是在社区服务发展中存在的问题还有不少，主要表现为：1、社会服务分散零星，缺乏统一规划和管理。近年来，随着居民生活服务需求的增加，产生了名目繁多的社会化服务，社会服务业蓬勃发展，进入社区的各种有偿的社会服务机构很多。但这些服务机构本身是超越社区范围的经济实体或社会中介的一个末梢，从社区服务的角度看，是分散的、零星的，并不形成网络，总的来说目前社区服务与实际需求相比还存在较多的空白点，而且是重有形的、物质性并具有较大经济效益的服务，轻无形的、非物质性的服务。如家政、修理修配、饮食、理发等日常生活中基本需求的服务相对比较发达，而心理咨询、法律咨询、纠纷调解等服务相对欠缺。 同时，不同的社区因为资源不同、条件不同、需求不同，社区服务在社区间发展不平衡情况也比较严重，有好有差，参差不齐。2、三类服务由于服务性质不同，因而其服务机构的性质、投资关系都不相同、管理要求也不同。社会福利服务一般为无偿或低偿服务，其服务机构大多由原来的政府公益性机构转制而来，如残疾人协会等，经费主要依赖于政府财政拨款，经费极其短缺且难以解决。在调查中发现，便民利民服务和面向驻区单位的社会化服务已经基本实现了市场化，但便民利民服务真正社区化的不多，大多数便民利民服务是根据市场需求而由单位或个人自发投资经营，由于没有将这类服务明确界定为社区服务，因此对其收费标准，税收优惠也无明确规范。3、社区财政的不足。从社区服务整体来说，现在基本的做法是政府拨一点，共建接对单位资助一点，驻社区单位捐一点的方式，以弥补政府投入的不足。各社区的设施服务，如室外健身器材，社区内道路建设、小区改建、宣传牌、回收桶、广告牌等基本上均采取了与驻社区单位共建的形式。与驻区单位共建当然是解决经费紧的一条重要解决途径，但这不是长久之计，而且如果社区内没有大的企业单位，共建就没有条件，个人捐赠也有限，这不能从根本上解决经费问题。 4、社区服务中缺乏志愿者服务。 志愿者服务反映社区服务的社会参与程度，缺乏社区成员普遍参与，社区建设就不能说是成功的。社区建设是社区成员参与的过程，反映社区各阶层包括政府、社区内非营利组织、志愿组织、驻区的企业事业单位和中介组织及公民个人，对社区事务的关心、支持和投入，也包括志愿者服务。目前各社区志愿者服务大多没有有效开展，社区资源浪费严重，需要对社区居民建立个人档案，以发挥居民个人特长，充分利用社区资源发展社区服务。综上所述，我市目前的社区服务发展是社区建设中的重中之重，因此，在完善社区服务的过程中建议：1、处理好社区经济在社区服务发展中的关系。由于政府财政拨款不足，为了维持开展社区服务必要的经费，解决经费不足问题，政府给政策，使社区通过各种渠道来增加收入。这种做法被误认为，社区经济就是社区自己办经济实体，社区办经济实体在市场竞争激烈的今天实际上也增加了社区经济的风险。随着政府机构改革和社区服务的市场化，社区服务要跳出过去社区自办经济的“小圈子”，把经济工作的视野转向整体社区经济的繁荣。社区应该努力优化经济发展环境、搞好各方面服务，积极吸引民营、私营、三资企业来社区投资发展，形成“你办企业我服务，你获利润我得税”的社区经济工作的新局面。同时，通过立法（可以象颁布《行政许可法》一样）明确社区的职责定位，使社区在开展工作中明确其整体规划、统一管理和协调等服务作用。 2、解决好社区服务与一般市场服务的关系。社区服务具有双重性质，一方面社区服务具有市场性，是市场经济服务在社区中的延伸，社区服务机构是自主经营、自负盈亏的市场主体，但由于其服务对象和服务内容的特殊性，使得社区服务在社区范围内具有一定的垄断地位。有竞争才有服务质量的保证，社区服务必须引入竞争机制。政府应当制定社区服务竞争规则，保障社区服务有序进行和服务质量的不断提高。另一方面社区服务具有社区性，其服务的对象是定向的，是社区内的居民和企事业单位，服务的内容是特定的，是社区居民的生活需求。这种性质决定了它是社区建设的重要组成部分，应当纳入社区建设的整体规划和统一管理的范畴。尽管社区服务是有偿的、营利性的，但要求收费必须低廉。政府应当明确各种不同类型的社区服务收费标准，同时，对社区中存在的服务企业的行政性收费和税收给予相对的优惠，以利于这些社区企业的生存与发展，从而更好地推动和发展社区服务。3、要处理好社区与业主委员会的关系。业主委员会是由房屋所有权人组成的区域物业管理机构，在社区服务方面，社区与业主委员会二者之间有区别，但也有重叠，尤其是在新建小区，因为社区未建立前业主委员会承担着社区服务的功能。妥善处理二者之间关系有助于社区服务业的发展。笔者认为可以将二者合二为一，在人员上相互兼任，使社区和业主能共同促进社区服务。4、社区服务功能要由单一型、综合型、粗放型、被动应付型向集约型、主动创造型转变，由无偿性、互助性服务向作为第三产业的社区服务业延伸发展，从而使社区服务真正成为拓展全面性社区建设的生长点和拉动力，成为安排就业的重要渠道。当前，社区服务要根据所在社区广大居民群众的意见和需求，最大限度地利用社区资源，广泛开展居民参与的互帮互助的社会公益活动，建立健全社区帮困救济、敬老养老、便民利民的服务体系，调动城区各部门、各单位和社会各方面力量，实行服务设施共建、社区资源共享，充分体现其社会化和自治性的特点。 2005-11-23

法律分析：1.广泛性社区卫生服务的对象是社区全体居民，包括健康人群、高危人群、患病人群、老年人、妇女及儿童等。2.综合性针对各类不同的人群，社区卫生服务的内容由预防、保健、医疗、康复、健康教育、计划生育技术服务等综合而成，并涉及健康的生物、心理、社会各个层面，故具有综合性。3.连续性社区卫生服务覆盖人生命的整个周期以及疾病发生、发展的全过程。社区卫生服务不因某一健康问题的解决而结束，而是根据生命各周期及疾病各阶段的特点及需求，提供针对性的服务，故具有连续性。4.可及性社区卫生服务必须是居民在经济上能够承担并且能够方便地接受的。

法律依据：《中华人民共和国国境卫生检疫法》

第二条 在中华人民共和国国际通航的港口、机场以及陆地边境和国界江河的口岸（以下简称国境口岸），设立国境卫生检疫机关，依照本法规定实施传染病检疫、监测和卫生监督。

第七条 入境的交通工具和人员，必须在最先到达的国境口岸的指定地点接受检疫。除引航员外，未经国境卫生检疫机关许可，任何人不准上下交通工具，不准装卸行李、货物、邮包等物品。具体办法由本法实施细则规定。

第八条 出境的交通工具和人员，必须在最后离开的国境口岸接受检疫。

第九条 来自国外的船舶、航空器因故停泊、降落在中国境内非口岸地点的时候，船舶、航空器的负责人应当立即向就近的国境卫生检疫机关或者当地卫生行政部门报告。除紧急情况外，未经国境卫生检疫机关或者当地卫生行政部门许可，任何人不准上下船舶、航空器，不准装卸行李、货物、邮包等物品。

第十条 在国境口岸发现检疫传染病、疑似检疫传染病，或者有人非因意外伤害而死亡并死因不明的，国境口岸有关单位和交通工具的负责人，应当立即向国境卫生检疫机关报告，并申请临时检疫。

第十一条 国境卫生检疫机关依据检疫医师提供的检疫结果，对未染有检疫传染病或者已实施卫生处理的交通工具，签发入境检疫证或者出境检疫证。

第十三条 接受入境检疫的交通工具有下列情形之一的，应当实施消毒、除鼠、除虫或者其他卫生处理:（一）来自检疫传染病疫区的；（二）被检疫传染病污染的；（三）发现有与人类健康有关的啮齿动物或者病媒昆虫的。如果外国交通工具的负责人拒绝接受卫生处理，除有特殊情况外，准许该交通工具在国境卫生检疫机关的监督下，立即离开中华人民共和国国境。

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